今者上之则有责任内阁之名称出现，下之则有政党之思想发生，此皆政治界之一种好气象也。虽然，责任内阁与政党，其所丽以成立者，皆在政策。而政策之为何物，吾国人真能知之者盖希也。夫不识政策为何物而言责任内阁言政党，此犹不识加减乘除而言数学也。吾故不能于为此文。

政策二字，今人殆习为口头禅，虽然，欲确明其性质，固非一二语所能尽也。欲知政策为何物，必当先知政治为何物，政治者何？国家目的之现于实者也。凡人类必有其目的，以充饥之目的而求食，以御寒之目的而求衣，学生以求学之目的而入校，商人以营利之目的而适市，是也。国家亦一人格也，故其一切行动，必非漫然而已，必有其目的焉。国家之目的何在？虽非本文所能具述，简要言之，则一以期国家自身之生存发达，一以期国民全体之生存发达而已。然国家自身之荣悴与国民全体之荣悴，实迭相为因迭相为果，故国家之目的，非有二也，恒一而已。由此言之，则(第一)凡无目的者，不得谓之政治。例如甲国以欲达某目的之故，乃设某官办某事，乙国并无此目的，而惟作无意识之模仿，亦设某官办某事是也。(第二)其目的非属于国家者，不得谓之政治。例如以一私人或一阶级一地方之利益为目的，而假国家之威权以行之者，皆非政治也。(第三)不能使国家之目的现于实者不得谓之政治。国家者非自然人而法人也，故不能直接自使其目的现于实，而恒有待于其机关。倘机关不备，或司机关之人不依国家目的以进行，则有目的等于无有也。是故凡国家之行为，则名曰政治，此天下古今之通义也。然此三者有一于此，则形式上虽属于国家行为，实质已非国家行为。非国家行为，则已不得复谓之政治矣。准此义以绳之，则我国今日朝廷所为发号施令，群吏所为奉命承教者，殆十九非政治。何也？彼其所发施奉承者，大率皆无目的，或为个人之目的，而国家之目的，终不可得而见也。夫既无政治，复何政策之可言，更何政策当否之可言!故吾今者之言政策，为他日既有政治之后言之也，非为今日言之也。夫使司国家机关之人人，皆能自审其地位，自觉其职务之所宜尽，而使国家之行为，常遵依国家之目的，而无或以自己私人之目的搀夺乎其间，则庶几乎可以语于政治矣。虽然，以云政策，则又有进。盖政治者，由国家目的而演出者也。政策者，则求所以达此目的之一手段也。

国家之目的，虽常同一，而所以达此目的之手段，则因地而异，因时而异。即在一时一地，而因各人之所见，亦各各有异。此何故耶？盖国家之目的，常在国家自身之利益与国民全体之利益，固也。然国家之利益与国民之利益，未必能常相合。即曰国家之利益与国民全体之利益常相合也，而与国民之一个人或其一部分人之利益，总不能常相合。即曰两者永久之利益常相合也，而其暂时之利益，总不能常相合。于是乎虽同一目的，而所以达此目的之手段，往往悬绝。所谓国家利益与国民利益不能常相合者何也？人身血轮，常刻刻代谢，生灭不住。听其迁化，而不顾惜者，为全身之策术也。养其一指而失其肩背，则为狼疾人矣。惟国亦然。国家自为其生存发达起见，常或夺国民生命财产之一部，甚则夺其全部，而不以为泰。例如国家用兵于外，直接糜烂人民之生命，间接耗损其财产，而无所于惜，是其例也。盖谓非如此则不能保国家之存立而期其发达，而非国家存立发达，则人民利益，悉无所丽也。而权衡于国家利益与国民利益轻重缓急之间，此即政策之所由发生也。所谓国家之利益与国民之一个人或其一部分人之利益，不能常相合者何也？国家利益与国民全体利益，可以谓为同物；然国民全体之利益，与国民个人总数之和之利益，不能谓为同物。试为罕譬以喻之，则国民全体利益云者，乃化学的而非数理的也。数理学上之公例，几十个单数之和，其总数必成为十；百个千个单数之和，其总数必成为千百。化学上之公例则不然，氢气氧气之化合物，则不名为氢氧也而别变为水。炭碘钠之化合物，则不名为炭碘钠也，而别变为盐。吾所谓国民全体利益云者，非与前者同例而与后者同例也。坐是之故，国民全体之利益，与国民之一个人或其一部分人之利益，常立于相对之地位。甲某所认为利益者，乙某或认为不利益；此团体认为利益者，他团体或认为不利益；此阶级认为利益者，彼阶级或认为不利益；此地方认为利益者，他地方或认为非利益，而权衡于各部分利益轻重缓急之间，此又政策之所由发生也。所谓目前之利益与永久之利益不能常相合者何也？譬诸人生，莫不以康乐为期。然欲求将来之康乐，大率须先以目前之劳苦为易。而目前劳苦过度时，亦为耗损将来康乐之媒。二者不可得兼，则程度分配之间，最当审择，惟国亦然。往往有忍目前之苦痛以计他日之乐利者，亦有稍减他日之乐利以救目前之苦痛者，而权衡于目前与他日轻重缓急之间，此又政策之所由发生也。